杨为律师团队律师主页
杨为律师团队律师杨为律师团队律师
留言咨询
杨为律师团队律师亲办案例
案例之经批准增高容积率后法院判决撤销补缴土地出让金的行政决定
来源:杨为律师团队律师
发布时间:2021-05-25
浏览量:3388

一、基本案情

2016年6月,A区国土资源局向某某公司发送《行政征收决定书》,在某某公司未申请“规划条件变更(调高容积率)”的情况下,时隔十年之久,要求某某公司补缴土地出让金8000余万元。某某公司认为,A区国土资源局滥用公共权力向其科以巨 额金钱给付义务的行为违反法律规定,故诉至B区人民法院,请求判令:1.撤销 A 区国土资源局向某某公司发出的《行政征收决定书》;2.A区国土资源局承担本案的诉讼费用。经B区人民法院审理于2018年作出判决支持某某公司一审诉求,现该判决已生效。

二、诉争焦点

(一)A区国土资源局向某某公司作出《行政征收决定书》有无法定职权、有无法律事实与法律依据?

(二)A区国土资源局向某某公司作出《行政征收决定书》是否存在明显不当,有无违反行政比例原则?

(三)A区国土资源局向某某公司作出《行政征收决定书》有无违反相关程序性规定,是否程序违法?

三、律师代理词

A区国土资源局(以下可简称“被告”)于2016年6月向某某公司(以下简称“原告”)作出的《行政征收决定书》存在严重的实体违法、程序违法且明显不当的情形,根据《行政诉讼法》第七十条的规定,应由人民法院判令予以撤销该行政征收决定。

被告所作行政征收决定实体不合法

(一)被告作出的征收决定没有事实基础,主要证据不足

时隔十年后,被告针对原告取得某项目C区(以下简称案涉宗地)宗地开发,以当年某区规划管理局(以下简称“规划局”) 审批通过案涉宗地总平方案的容积率由3.0调整为4.0,系改变规划条件(擅自调高容积率)为由,认定原告违反了《国有土地 使用权出让合同》(以下简称“出让合同”)约定,应重新签订变更协议并补缴土地出让金,遂以此为据作出行政征收决定。我们认为,上述事实认定主要证据不足:

首先,《城乡规划法》第十九条明确授权规划主管部门负责编制城市的控制性详细规划;第三十八条,明确授权由规划主管部门,根据城市控制性详细规划设定出让土地使用权的开发强度等规划条件。根据庭审确定的证据及双方陈述,原告从未提出过调增容积率的申请,规划局调增容积率的行为系依职权的行政行为,即规划局根据其编制的控制性详细规划认为,因不能满足集约使用土地的要求,对原设定的投资强度予以调增,故规划局调增容积率是对规划条件的重新设定。

其次,《出让合同》第十八条也明确约定:“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权,土地利用规划如有修改,该宗地已有的建筑物不受影响。”即是说,具体行使城市规划调整权的 规划局对原规划设计条件本身就有调整的行政职权,被告也在合同中明确尊重该部门的行政职权。事实上,当年原告向规划局报规时,规划局基于当时的政策法规及《出让合同》预留的规划调整权,依职权要求原告改变其规划设计方案,而原告按照规划局要求改变方案后,规划局客观上必须调增案涉宗地的容积率;因此,本案增容是政府依职权行政行为,不是依原告申请而为的行政行为。

最后,被告在《行政征收决定书》中所依据的另一主要证据系2013年6月规划局出具的《关于核实“某项目C区”增加建筑面积的复函》,明确该项目实测面积容积率为3.9,增加建筑面积66000余平方米。但此函并没有就当年规划局对案涉宗地变更容积率的原因进行说明,也未提及原告有申请变更一事,更没有认定原告存在擅建超容积率的情况,故不足以作为做出征收决定的事实依据;

相反,根据《城乡规划法》第四十五条第一款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工 程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收”,规划局于2009年6月向某某公司核发《建设工程规划验收合格证》,以明确确认原告在案涉项目中没有超容积率。规划局的上述发证行为未经撤销,对任何机关、组织、团体以及个人均有法定拘束力。

综上,被告在原告没有任何申请变更案涉宗地容积率的证据材料的情况下,认定容积率调高系原告申请变更,并改变了规划条件,其事实认定所依据的主要证据当然不足。且案涉宗地的已经过诸如用地许可、工程规划许可、工程规划验收许可等一系列法定审批环节,也表明案涉项目不存在超容积率的情况。这也充分说明被告作出征收决定,证据不足。

(二)被告作出的行政征收决定适用法律法规错误

首先,被告作出《行政征收决定书》的四个法律依据,均为规章以外的行政规范性文件,均仅能规范相关行政部门的内部,对行政相对人无拘束力。

其次,四个规范性文件,在本案适用中存在明显错误的情形:

1、根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发 [2001]15 号)第二条第二段“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等,必须依法报经市、县人民政府批准……”的规定,仅当土地使用者报批改变原批准土地用途、容积率时,方补缴改变土地用途和容积率的差价,且必须经市、县人民政府批准。但事实上,某某公司容积率调高系因规划局依职权决定,并非基于某某公司的申请。因此,本文件不应适用于本案。

2、财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知(财综[2006]68号)第二条、第三条第四款主要规定的是国土资源管理部门负责土地出让收入征收工作,并且赋予了市、县国土资源管理部门具体征收权。出让金的行政征收权,关涉行政相对人的重要财产权益,其职权仅以规章以外的其他行政规范性文件授予,不符合依法行政的法治原则与法治精神。况且,本案不属于补缴土地出让金的情形,以本规范的部分条款作为征收依据与行政职权依据,系明显错误的规范适用。

3、国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发[2010]204 号)第四条有相关规定:“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的,市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的 土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本案调整容积率系规划局依职权而为,既非某某公司“擅自调整容积率行为”,也不是依申请批准调整容积率情形,故该规范依旧不适用于本案。

4、被告依据国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)的通知》(国土资厅发[2013]20号)(以下简称“该规范”)规定:“土地出让后经原出让方批准改变 用途或容积率等土地使用条件的,在评估需补缴地价款时,评估日期应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”,委托四川某某土地评估咨询有限责任公司进行评估,结果为“应补缴地价款评估总额为8000余万元。”

被告适用本规范存在以下错误:首先,对土地用途、容积率等规划与调整的职权在规划管理部门,而该规范中的“出让方”系国土资源管理部门,两部门应各司其职,但该规范却赋予土地出让方以批准变更土地使用条件的权限,明显与《城乡规划法》 相冲突,当作为规章以外的其他行政性规范与作为法律层级的《城乡规划法》相冲突时,当然无效。其次,本案为规划局依职权调整土地使用条件,不存在原告申请、被告批准的前提,故不应适用该规范中的评估补价。

(三)被告作出的征收决定明显不当

原告于2006年2月,通过竞拍获得案涉宗地使用权,并按时付清了合同全款。2006年4月,A区规划管理局将案涉宗地规划条件中的容积率由3.0调增至4.0,并于2006年5月向某某公司核发了《建设工程规划许可证》。2006年6月,A区规划委员会召开会议,审查同意了A区规划局对案涉宗地容积率的调整,作为规划委员会成员之一,被告的主要领导同志出席了此次会议,却没有提出任何异议,即表示被告当时是知悉并接受了容积率受规划局调整的事实。2006年6月底,A区计划与经济发展局向被告抄送了《关于同意追加投资的通知》,明确同意原告增加涉案 宗地建筑面积6万余平方米,仅追加投资5000余万元,即每平方米追加投资800多元;根据出让合同,楼面均价已达665元/ 平方米,假设追加801元/平米包含土地出让金,则建设成本即为136元/平米,又如何能修成建筑大楼呢?故该801元/平米显然不包括楼面地价,《关于同意追加投资的通知》文件中已认可原告毋须补缴土地出让金。因此,在2009年6月案涉宗地建设工程规划验收时,规划局向原告核发了《建设工程规划验收合格证》。

以上对事实的概述,均有相应的证据予以证实。原告对案涉宗地的取得与开发,均是在被告(国土局)、规划局、规划委员会、计划经济与发展委员会等行政部门的监督之下,逐步合法开展的,不存在任何逃避缴纳土地出让金的违法行为。基于规划局依职权要求某某公司调整案涉宗地建筑立面高度,并做调整容积率的行政决定,某某公司作为行政相对人只能被动接受。时隔十年,被告在无事实依据的情况下,以某某公司“向规划局报批调整容积率,改变了土地规划条件”为由,按十年之后楼面地价重新进行评估(历经该区域地价暴涨阶段),并科以某某公司补缴8000余万元土地出让金的重大负担,远超过案涉宗地原土地出让金3800余万元,其决定明显不当。

被告所作行政征收决定程序严重违法

根据国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》的通知(国土资厅发[2013]20号)第一条规定“委托给土地估价中介机构的,应采用公开方式”,但被告从未以任何方式告知某某公司需要委托的事项,也未通知某某公司对估价中介机构进行选择,更未通知某某公司向评估中介机构提交任何与评估相关的材料,实属严重违反上述程序规定。

综上所述,原告开发的案涉宗地符合规划条件,不存在基于自身需要申请变更容积率的事实;被告所作《行政征收决定书》 没有事实根据,适用法律法规错误,程序违规,且明显不当,请人民法院依法予以撤销。

四、法院判决结果

第一,B区人民法院以被告征收行为存在明显不当为由判决予以撤销该行政决定;

第二,被告未上诉,故该判决已生效。

五、律师点评

一、本案贯彻了“实质合法”的行政司法价值理念。自1990年《行政诉讼法》颁布实施以来,我国行政诉讼仅以审查行政行为合法性为唯一裁判标准。2014年底,新修改通过的《行政诉讼法》第一次将“明显不当”纳入可撤销行政行为审查类型的范围,即标志着我国行政司法审查的价值理念从“形式合法”向“实质合法”上作出转变。综合上述事实概述、法律分析与判决结果,本案正是贯彻实施新行政诉讼法追求“实质合法”价值理念的集中体现。

二、本案体现了“保护民营企业”的行政司法政策背景。十九大以来,党中央与国务院结合国际、国内经济形势,作出“民 营经济是我国经济制度的内在要素,民营企业和民营企业家是我 们自己人”的重要论断。行政、司法全面贯彻实施着“保障民营企业合法权益”的法治理念;本案原告为知名的民营企业,其在 案涉宗地的开发与建设过程中,始终遵守法律法规,并接受A区政府及各部门的监督,并没有违法违规的行为。案涉宗地的增容是在错综复杂的多因素参与下形成,某某企业合法合规的建设开发成果得到了人民法院的保护。

三、代理律师秉持着“精益求精”的法律服务工匠精神。从2014年初至2018年4月,该案历时四年有余,针对A区国土资源局以协商、通知、决定等各种形式要求某某公司补缴巨额土地出让金,代理律师始终秉持“以事实为基础、以法律为准绳”的办案理念,结合政策背景、行政行为作出的前因后果以及各项证据形成的历史原因等方面,用行政诉讼的逻辑框架剖析该行政征收行为的不同形式与实质内容,找出了其中的问题所在,并进行针对性地论证,最终获得法院的支持、委托人的认可。


以上内容由杨为律师团队律师提供,若您案情紧急,找法网建议您致电杨为律师团队律师咨询。
杨为律师团队律师专职律师
帮助过118好评数2
LAWYER INFORMATION
律师信息
  • 律师姓名:
    杨为律师团队
  • 执业律所:
    四川志存律师事务所
  • 职  务:
    专职律师
  • 执业证号:
    15101*********956
CONTACT ME
联系本人
  • 服务地区:
    全国
  • 地  址: